胡錦濤同志在中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。“擴(kuò)大人民群眾有序參與基層民主政治”的提出，在法學(xué)理論界引起了強(qiáng)烈反響。

　　如何在理論上更深刻地加以理解和在實(shí)踐中如何有序推進(jìn)公眾參與，12月9日至10日在海口舉行的“中歐公眾參與民主理論與實(shí)踐”研討會(huì)對(duì)此進(jìn)行了專題研討。此次研討會(huì)由中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所、英國(guó)瑞慈人權(quán)中心、法國(guó)高等政治研究院主辦，海南大學(xué)法學(xué)院協(xié)辦。

　　公眾參與的民主理論

　　與會(huì)者認(rèn)為，公眾參與作為一種現(xiàn)代新興的民主形式，是民主政治的重要方式，普遍存在于現(xiàn)代民主國(guó)家之中。它作為代議民主制的一種重要補(bǔ)充形式，不僅能夠彌補(bǔ)代議制民主官員“為民作主”的缺陷，還能夠起到改善公權(quán)機(jī)關(guān)與公眾關(guān)系、提高行政決策科學(xué)性和可執(zhí)行性的作用，增強(qiáng)社會(huì)和諧。

　　俞可平研究員對(duì)什么是公眾參與作了界定，公眾參與是指公民通過(guò)一定的渠道對(duì)公共事務(wù)表達(dá)意見(jiàn)，并且對(duì)公共事務(wù)的決策和治理產(chǎn)生影響的行為。參與的主體是公民，參與的范圍是公共事務(wù)，這種參與是與政府和有關(guān)部門的互動(dòng)過(guò)程，并且產(chǎn)生了一定的影響。

　　公眾參與在我國(guó)得到較快的發(fā)展，一是社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，二是得到了政治上的廣泛認(rèn)同并在實(shí)踐中得到了較為廣泛的推動(dòng)。這在黨的十六大報(bào)告和政府工作報(bào)告中均有強(qiáng)調(diào)，“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與”，已成為社會(huì)的共識(shí)。

　　秦暉教授指出，公眾參與產(chǎn)生的條件并非有中產(chǎn)階級(jí)出現(xiàn)才產(chǎn)生。多元的權(quán)利利益引發(fā)多元的利益訴求，為實(shí)現(xiàn)各自權(quán)利的要求就必然產(chǎn)生。

　　我國(guó)公眾參與的現(xiàn)狀

　　我國(guó)的公眾參與與西方的不同。西方的公眾參與是在代議制比較完善的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，而我國(guó)缺乏這種充分的基礎(chǔ)。但改革開(kāi)放特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾參與在社會(huì)各個(gè)層面開(kāi)始出現(xiàn)。

　　根據(jù)蔡定劍教授的研究，公眾參與在我國(guó)目前主要體現(xiàn)在立法領(lǐng)域、行政決策和政府管理領(lǐng)域，以及基層治理方面。在立法領(lǐng)域，立法聽(tīng)證和立法游說(shuō)較為活躍。立法聽(tīng)證為我國(guó)立法法所確立，但尚未成為普遍制度，只是在有限的方面進(jìn)行聽(tīng)證。立法游說(shuō)初露端倪，如法學(xué)家、律師和民間人士起草法律草案，利益集團(tuán)游說(shuō)立法的情況越來(lái)越明顯。在行政決策和政府領(lǐng)域治理和基層治理方面，公眾參與主要在環(huán)境保護(hù)、城市管理和規(guī)劃、公共衛(wèi)生政策和管理、公共事業(yè)管理和地方政府重大項(xiàng)目決定等方面。在基層治理方面，公眾參與主要是農(nóng)村村民的自治管理和社區(qū)治理。總體而言，公眾參與產(chǎn)生了一些積極的作用與效果，但其作用和效果是初步的，但使其如何有序地推進(jìn)和發(fā)展仍具有重大意義。

　　公眾參與的經(jīng)驗(yàn)與挑戰(zhàn)

　　從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)不少地方根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r，探索新的治理方式，其共同特點(diǎn)就是將公眾參與引入地方重大決策中。從出現(xiàn)公眾參與的情況來(lái)看，主要是官僚體制弊端與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求出現(xiàn)了難以調(diào)和的矛盾，如地方政府決策的不透明、缺乏科學(xué)化，導(dǎo)致決策失誤，出現(xiàn)了財(cái)政和資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。公眾參與不僅是將民聲民意納入決策的參考，而且是有些地方政府決策和治理的觀念開(kāi)始轉(zhuǎn)化，使得公共事務(wù)決策更合乎民意，更加科學(xué)合理。

　　但是，由于我國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)踐仍在摸索階段，公眾參與在參與程度上尚處在起步階段，國(guó)家應(yīng)在立法上予以明確的權(quán)利保障。李楯教授說(shuō)，公眾參與的目的不是取代政府的決策和管理，而是在制度性的渠道之外建立起建言獻(xiàn)策、表達(dá)不同利益訴求的機(jī)制。提倡公眾參與就是要把那些無(wú)序的不通的公眾意見(jiàn)納入到合法的、有序的表達(dá)渠道中來(lái)，而是使政府決策更好地參考和平衡各方面的權(quán)利利益。這就要求政府和政府的決策部門抱以理性的態(tài)度和觀念，以積極的姿態(tài)對(duì)待公眾參與，使其以有益和有效方式，鼓勵(lì)公眾通過(guò)合法的渠道，實(shí)現(xiàn)自己的政治訴求，參與到國(guó)家治理中來(lái)。

　　探索適合我國(guó)公眾參與的技術(shù)和策略

　　法國(guó)高等政治研究院的寶默教授說(shuō)，在西方，公眾參與不是法律規(guī)定的一項(xiàng)強(qiáng)制制度，而是在實(shí)踐中出現(xiàn)的公眾表達(dá)愿望的一種表現(xiàn)形式，它不是鼓勵(lì)不同利益之間、利益集團(tuán)和政府之間的斗爭(zhēng)，而是避免矛盾激化，把權(quán)力交付人民的一種做法。在歐洲的大部分國(guó)家，這一形式以政治協(xié)商性質(zhì)出現(xiàn)，先由公眾參與，后才有法律的出現(xiàn)。與會(huì)的外國(guó)學(xué)者也認(rèn)為，公民參與沒(méi)有既定的藍(lán)圖可依。

　　在我國(guó)，公眾參與的宗旨則是擴(kuò)大群眾有序參與提高自我管理水平的一種方式。在實(shí)踐中卻出現(xiàn)了兩個(gè)發(fā)展的方向：一是政府主導(dǎo)的聽(tīng)取意見(jiàn)、參政議政式的公眾參與。雖有效果，但代表性不夠，或流于形式。二是民間自發(fā)維權(quán)式的公眾參與。由于地方利益博奕，或官僚體制腐敗，公眾參與雖則有些時(shí)候在某些方面得到了肯定，但缺乏有序或權(quán)威性的機(jī)構(gòu)指導(dǎo)和引導(dǎo)，往往出現(xiàn)無(wú)序無(wú)法甚至暴力的傾向。

　　與會(huì)者認(rèn)為，公眾參與既要政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)方面的參與，也應(yīng)保護(hù)和支持自發(fā)的參與形式，目前應(yīng)把實(shí)踐中有效的公眾參與形式法律化、制度化和規(guī)范化，建立一些適用于具體領(lǐng)域的公眾參與程序規(guī)范，如城市規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的操作程序。強(qiáng)調(diào)有序，就是要依法，在公民參與的過(guò)程中發(fā)揮有關(guān)機(jī)構(gòu)和法學(xué)及法律專家的積極作用。