改革開放以來,為保障和促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展,我國的行政管理體制改革不斷推進,走過了很不尋常的30年。黨的十七屆二中全會站在新的歷史起點上,提出到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總體目標(biāo)。在改革開放30周年之際,認(rèn)真回顧行政管理體制改革的歷程,對于我們堅定改革信心,繼續(xù)深化改革,為推動科學(xué)發(fā)展提供體制機制保障,具有重大意義。
一、行政管理體制改革在改革開放事業(yè)總體布局中不斷推進
黨的十七大指出,改革開放是決定當(dāng)代中國命運的關(guān)鍵抉擇。我們所以能取得今天的輝煌成就,靠的是改革開放。30年來,全面改革和對外開放的進程乘風(fēng)破浪、勢不可擋,使我國成功實現(xiàn)了從高度集中的計劃經(jīng)濟到充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟、從封閉半封閉到全方位對外開放的偉大歷史轉(zhuǎn)折。
改革開放不僅極大推動了社會生產(chǎn)力發(fā)展和各項事業(yè)全面進步,也有力促進了社會主義制度的自我完善和發(fā)展。社會主義經(jīng)濟制度、政治制度的進步和成熟,是通過不斷深化經(jīng)濟體制改革和政治體制改革來實現(xiàn)的。行政管理體制改革處于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的接合部,既與經(jīng)濟體制改革相互聯(lián)系、相互促進,又是政治體制改革的重要內(nèi)容,是合理配置黨的執(zhí)政資源的基礎(chǔ)性工作,是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求,貫穿我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。
這30年的行政管理體制改革,是與經(jīng)濟體制改革密切結(jié)合進行的。十一屆三中全會以后,我國經(jīng)濟體制改革“摸著石頭過河”,逐步確立了社會主義市場經(jīng)濟體制目標(biāo)。在計劃經(jīng)濟條件下,政府對經(jīng)濟社會事務(wù)實行全方位管理,政府職能覆蓋社會生活各個方面;而在市場經(jīng)濟條件下,市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,政府不再干預(yù)微觀經(jīng)濟運行,要把主要精力放到創(chuàng)造良好的市場發(fā)展環(huán)境上來。行政管理體制改革正是隨著計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型,與經(jīng)濟體制改革同步進行部署和實施的。經(jīng)過30年改革,“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”這四項職能,成為市場經(jīng)濟條件下對政府職能的全新界定,政府組織結(jié)構(gòu)和管理方式也作了大幅調(diào)整。實踐表明,行政管理體制改革與經(jīng)濟體制改革協(xié)調(diào)推進,相得益彰,促進了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善。
這30年的行政管理體制改革,是作為政治體制改革的重要環(huán)節(jié)展開的。鄧小平同志曾深刻指出,我們提出改革時,就包括政治體制改革;不改革政治體制,就不能保證經(jīng)濟體制改革的成果,就會阻礙生產(chǎn)力發(fā)展,阻礙現(xiàn)代化的實現(xiàn)。在政治體制改革進程中,行政管理體制改革始終是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要切入點。30年來,我們著力推動政府職能轉(zhuǎn)變,理順職責(zé)關(guān)系,優(yōu)化組織結(jié)構(gòu),提高行政效能,各級政府的職責(zé)重點逐步清晰,決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能逐步做到既相互制約又相互協(xié)調(diào)。行政管理體制改革還帶動了其他方面的體制改革。比如,黨委、政府和人大、政協(xié)的職責(zé)關(guān)系和機構(gòu)設(shè)置逐步做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào),人大和政協(xié)各專門委員會逐步健全,職能進一步發(fā)揮;司法體制改革不斷深化,政法人員編制逐步充實,司法機關(guān)維護社會穩(wěn)定的職責(zé)得到加強;工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群眾團體的職能和機構(gòu)逐步規(guī)范,有力發(fā)揮了橋梁紐帶作用等。通過改革,人民參與管理國家事務(wù)的渠道更加暢通,基本權(quán)益得到更大保障。所有這些改革措施和成果,都體現(xiàn)了政治體制改革的要求,促進了政治體制改革目標(biāo)的實現(xiàn)。
這30年的行政管理體制改革,是作為合理配置黨的執(zhí)政資源的重要手段展開的。改革開放以來,我們黨從一個受到外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨,轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€在對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨。黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的變化,必然要求黨的執(zhí)政資源配置作出重大調(diào)整和改進。比如,十一屆三中全會以后我國實現(xiàn)了由“以階級斗爭為綱”到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的歷史轉(zhuǎn)折,黨的執(zhí)政資源就要更多地轉(zhuǎn)移到為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)上來;十六大以來強調(diào)統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展等,黨的執(zhí)政資源配置就要更多地向社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域、農(nóng)村、中西部地區(qū)傾斜。機構(gòu)編制資源是黨的執(zhí)政資源的一部分,行政管理體制改革是合理配置機構(gòu)編制資源的基本途徑。必須通過改革,科學(xué)合理地配置職能、設(shè)置機構(gòu)、配備編制、構(gòu)建體制,降低行政成本,提高行政效率,從而使黨的執(zhí)政資源發(fā)揮出更大的效用。
總起來說, 這些年來我們根據(jù)改革開放事業(yè)總體布局,不斷深化對行政管理體制改革規(guī)律的認(rèn)識,取得一系列重大理論成果,走出了一條中國特色社會主義行政管理體制改革道路。改革開放以來黨的歷次全國代表大會政治報告,鄧小平同志《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》、《機構(gòu)改革是一場革命》,江澤民同志《政府機構(gòu)改革的目標(biāo)和原則》,胡錦濤同志《在中央政治局第二十七次集體學(xué)習(xí)時的講話》等重要文獻,都對行政管理體制改革作出了深刻闡述,豐富了中國特色社會主義理論體系的內(nèi)涵。各時期、各層級、各地區(qū)在行政管理體制改革方面的創(chuàng)新實踐,成為黨帶領(lǐng)人民開辟中國特色社會主義道路的有機組成部分。
二、行政管理體制改革有力促進了經(jīng)濟社會發(fā)展和政府自身建設(shè)
這30年的行政管理體制改革,是適應(yīng)不同歷史階段的經(jīng)濟社會發(fā)展要求,全方位、漸進式展開的。改革的內(nèi)涵十分豐富,范圍十分廣泛。既包括集中進行的歷次機構(gòu)改革,又包括財政、金融、投資、科技、教育、文化、衛(wèi)生等行業(yè)和領(lǐng)域的單項改革;既包括職能和機構(gòu)的調(diào)整,又包括運行機制和管理方式的創(chuàng)新;既包括行政機構(gòu)改革,又包括事業(yè)單位改革;既包括政府內(nèi)部的體制改革,又包括政府與黨委、人大、政協(xié)、司法、群團等方面的協(xié)同配套改革。
其中,從1982年到2008年,先后集中進行了六次較大規(guī)模的機構(gòu)改革。1982年機構(gòu)改革,適應(yīng)工作中心向經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移的需要,著力改變機構(gòu)臃腫、層次繁多、人浮于事等狀況,明確行政、事業(yè)、企業(yè)的界限,精干領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍。1988年機構(gòu)改革,首次提出轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵,裁減專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)設(shè)專業(yè)機構(gòu),減少專業(yè)部門對企業(yè)的干預(yù),提高政府宏觀調(diào)控能力。1993年機構(gòu)改革,適應(yīng)市場經(jīng)濟要求,進一步改革計劃、投資、財政、金融管理體制,撤并了一些專業(yè)經(jīng)濟部門和職能交叉的機構(gòu),將一部分專業(yè)經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟或服務(wù)實體,將綜合經(jīng)濟部門的工作重點轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控上來。1998年機構(gòu)改革,是改革開放以來力度最大的一次改革,在轉(zhuǎn)變職能方面邁出更大步伐,實行政府機關(guān)與所辦經(jīng)濟實體以及直接管理企業(yè)的脫鉤,同時大幅度裁并國務(wù)院組成部門,精簡人員編制。2003年機構(gòu)改革,著重對國有資產(chǎn)管理、宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、流通管理、食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管、人口與計劃生育等方面的體制進行了調(diào)整。
黨的十六大以來,我們黨深刻把握國際國內(nèi)大勢和我國發(fā)展的階段性特征,提出科學(xué)發(fā)展觀等重大戰(zhàn)略思想?,F(xiàn)行的行政管理體制基本適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要,但與推動科學(xué)發(fā)展的要求相比,還存在一些不相適應(yīng)的方面。黨的十七大要求加快推進行政管理體制改革。十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》,對行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和主要任務(wù)作出重大部署。這是黨的歷史上第一份系統(tǒng)闡述行政管理體制改革的中央全會文件,是今后較長一個時期深化行政管理體制改革的綱領(lǐng)性文獻。
根據(jù)十七大和十七屆二中全會部署,2008年國務(wù)院機構(gòu)改革,從促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展出發(fā),統(tǒng)籌兼顧,在一些關(guān)鍵領(lǐng)域邁出重要步伐。改革突出了三個重點:一是加強和改善宏觀調(diào)控,促進科學(xué)發(fā)展;二是著眼于保障和改善民生,加強社會管理和公共服務(wù);三是積極探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制。
這次改革著力推動政府職能轉(zhuǎn)變。按照政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的要求,已取消、下放、轉(zhuǎn)移了國務(wù)院部門的60多項職能。同時,按照把政府該管的事切實管好的要求,加強了宏觀調(diào)控、能源管理、環(huán)境保護以及住房、社會保障、安全生產(chǎn)等涉及群眾切身利益、關(guān)系國計民生的社會管理和公共服務(wù)職責(zé)。這次改革還著力理順部門職責(zé)關(guān)系。按照一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)的要求,進一步明確部門職責(zé)分工,已集中解決了宏觀調(diào)控、環(huán)境資源、涉外經(jīng)貿(mào)、市場監(jiān)管、文化衛(wèi)生等領(lǐng)域70多項職責(zé)交叉和關(guān)系不順問題。這次改革還著力強化部門責(zé)任,在賦予部門職權(quán)的同時,已明確了各部門的200多項責(zé)任,力求做到有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)對等。
國務(wù)院機構(gòu)改革完成階段性任務(wù)后,中央又通過《關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》,提出地方政府機構(gòu)改革的主要任務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能,理順職責(zé)關(guān)系,明確和強化責(zé)任,調(diào)整優(yōu)化組織結(jié)構(gòu),規(guī)范機構(gòu)設(shè)置,完善管理體制等。中央要求把維護人民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點,著力解決制約地方經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾,著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。當(dāng)前地方政府機構(gòu)改革正在積極有序推進。
經(jīng)過30年持續(xù)不懈的努力,行政管理體制改革取得明顯成效。改革開放以來我國社會大局總體穩(wěn)定,各項事業(yè)全面發(fā)展,人民生活實現(xiàn)總體小康,與我們不斷推進行政管理體制改革和政府自身建設(shè),不斷優(yōu)化執(zhí)政資源配置是分不開的。從政府建設(shè)角度看,改革的成效主要體現(xiàn)在以下幾方面。
?。ㄒ唬┱芾砝砟畎l(fā)生重大變化。與改革開放以前相比,政府的角色定位和基本理念適應(yīng)時代潮流取得顯著進步。一是確立了責(zé)任政府的理念。各級政府及部門的責(zé)任逐步得到明確和強化,一切權(quán)力來自人民、必須對人民負(fù)責(zé)的意識逐步深入人心。二是確立了服務(wù)政府的理念。各級政府及部門逐步實現(xiàn)了從“管字當(dāng)頭”到“服務(wù)至上”的轉(zhuǎn)變,能否為人民群眾提供更多更好的公共服務(wù),成為衡量政府工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。三是確立了法治政府的理念。市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟、政府及其工作人員必須尊重與維護法律權(quán)威、在憲法和法律范圍內(nèi)活動的意識逐步形成。
(二)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤嵸|(zhì)性進展。經(jīng)過改革,政府職能逐步與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng),逐步與人民群眾不斷增長的公共服務(wù)需求相適應(yīng)。一是政府、市場、企業(yè)三者的關(guān)系逐漸理順。政企分開基本實現(xiàn),企業(yè)成為自負(fù)盈虧、自主發(fā)展的獨立市場主體。政府調(diào)控市場、市場引導(dǎo)企業(yè)的模式逐步形成,市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到發(fā)揮,以間接手段為主的政府宏觀調(diào)控體系逐步完善。二是社會管理和公共服務(wù)職能不斷加強。著力維護社會穩(wěn)定和促進社會和諧,社會利益協(xié)調(diào)機制、矛盾疏導(dǎo)機制和突發(fā)事件應(yīng)急機制等逐步建立;著力發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題,義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和社會保障體系建設(shè)等邁出重要步伐。三是社會組織在經(jīng)濟社會事務(wù)中的作用逐步增強。在推動政府職能轉(zhuǎn)變的同時,積極培育社會力量,各類社會組織蓬勃發(fā)展,初步實現(xiàn)了由單純依靠政府管理向政府與社會協(xié)同治理的轉(zhuǎn)型。
?。ㄈ┱M織機構(gòu)得到調(diào)整優(yōu)化。經(jīng)過改革,與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的以計劃為龍頭、綜合部門管理專業(yè)部門、專業(yè)部門直接管企業(yè)的機構(gòu)框架徹底改變。與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的以宏觀調(diào)控部門、行業(yè)管理部門、市場監(jiān)管部門、社會管理和公共服務(wù)部門為主的機構(gòu)框架初步建立。特別是十六大以來,適應(yīng)政府全面正確履行職能的需要,著重調(diào)整和加強了宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)、能源規(guī)劃、資源環(huán)境、公共衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域的管理體制和機構(gòu)設(shè)置。
?。ㄋ模└骷壵透鞑块T之間的職責(zé)關(guān)系逐步理順。中央和地方事權(quán)劃分趨于合理,中央和地方的積極性得到更好發(fā)揮。不同層級政府經(jīng)濟社會事務(wù)的管理責(zé)權(quán)逐步得以合理界定,各級政府在職能配置上“上下一般粗”的狀況得到改善。政府各部門之間的職責(zé)關(guān)系進一步清晰,一些重要領(lǐng)域的部門職責(zé)交叉事項逐步劃清,部門間協(xié)調(diào)配合機制逐步建立。特別是行政執(zhí)法職責(zé)體系逐步理順,多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、執(zhí)法擾民等突出問題逐步得到解決。
?。ㄎ澹┱闹贫冉ㄔO(shè)和能力建設(shè)得到加強。政府運行機制和管理方式不斷創(chuàng)新,制度化建設(shè)持續(xù)推進,行政效能明顯提高。一是科學(xué)民主決策機制建設(shè)邁出重要步伐,公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機制逐步建立。二是政務(wù)公開不斷推進,機制日趨健全,范圍不斷擴大,保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。三是政府應(yīng)急管理體系初步建立,形成了分級響應(yīng)、屬地管理、信息共享、分工協(xié)作的應(yīng)急體系。四是行政監(jiān)督和問責(zé)力度不斷加強,包括外部監(jiān)督、層級監(jiān)督和監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督的行政監(jiān)督體系初步形成,行政問責(zé)制在重大事故處置中發(fā)揮了重要作用。五是公務(wù)員制度進一步完善。人事管理和干部制度改革日益深化,干部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的目標(biāo)逐步實現(xiàn)。
三、行政管理體制改革積累了一些重要經(jīng)驗和啟示
行政管理體制改革的豐富實踐,為我們提供了很多寶貴的經(jīng)驗和啟示。認(rèn)真總結(jié)這些經(jīng)驗和啟示,有助于我們加深對改革基本規(guī)律的認(rèn)識,牢牢把握正確的改革方向。
?。ㄒ唬┦冀K堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),服從和服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展全局。行政管理體制改革和歷次機構(gòu)改革都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行的。改革的方向和各項重大措施都是按照中央關(guān)于經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策和戰(zhàn)略部署確定的,同時充分保證和發(fā)揮了黨和政府在改革發(fā)展穩(wěn)定中的主導(dǎo)作用。同時,行政管理體制始終服從和服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展全局,始終與經(jīng)濟體制改革以及其他各方面的改革相協(xié)調(diào),為完善社會主義市場經(jīng)濟體制,發(fā)展社會主義民主政治,建設(shè)社會主義先進文化,構(gòu)建社會主義和諧社會提供體制機制保障。
?。ǘ┦冀K堅持以轉(zhuǎn)變政府職能為核心。政府職能規(guī)定著政府管理的基本方向和主要內(nèi)容,推動職能轉(zhuǎn)變一直是我國行政管理體制和機構(gòu)改革的一條主線。從1982年機構(gòu)改革開始,中央就提出要轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟管理職能。1988年機構(gòu)改革明確提出轉(zhuǎn)變職能的要求,以后一直把轉(zhuǎn)變職能作為深化行政管理體制和機構(gòu)改革的核心。特別是黨的十六大以來,按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,突出強調(diào)政府要全面正確履行職能,更加注重社會管理和公共服務(wù),轉(zhuǎn)變職能在新的發(fā)展階段有了新的豐富內(nèi)涵。
?。ㄈ┦冀K堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進。行政管理體制改革涉及方方面面利益格局的調(diào)整,必須綜合考慮社會各方面的需求和各種制約因素,把改革的力度、發(fā)展的速度與各方面的承受程度統(tǒng)一起來,處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。改革進程中始終采取積極穩(wěn)妥的方針,先易后難,由淺入深,梯次推進,逐步到位。改革方向明確和條件成熟的先行一步,不追求整體同步推進。特別是歷次機構(gòu)改革涉及機構(gòu)精簡和人員分流時,通過多種渠道和辦法,妥善安置分流人員,避免引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。
?。ㄋ模┦冀K堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性,分類指導(dǎo),因地制宜。我國幅員遼闊,人口眾多,各地情況差別很大,地區(qū)間發(fā)展很不平衡。改革既要樹立中央的權(quán)威,加強領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)一部署,又要照顧各地的特殊性,充分調(diào)動和發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)造性,允許各地在遵循統(tǒng)一的改革原則和方針的同時,在改革的內(nèi)容和方法上不拘一格,積極探索。對地方在改革創(chuàng)新中一些好的做法和經(jīng)驗,及時總結(jié),逐步推廣。
?。ㄎ澹┦冀K堅持從中國國情出發(fā),同時注重學(xué)習(xí)和借鑒國外有益經(jīng)驗。一個國家的行政管理體制,受其歷史背景、文化傳統(tǒng)和政治制度等多方面的影響。因此,改革既要立足我國基本國情,認(rèn)識和把握我們所處的歷史發(fā)展階段和面臨的突出問題,制定切合我國實際的改革方案和措施;又要堅持走開放道路,充分吸收其他國家行政改革的新鮮經(jīng)驗,使我國行政管理體制改革跟上世界發(fā)展趨勢。
?。┦冀K堅持與時俱進,大膽創(chuàng)新。行政管理體制不僅是對現(xiàn)有權(quán)力格局和利益關(guān)系的調(diào)整,而且是一場深刻的思想革命和觀念變革,創(chuàng)新是行政管理體制改革的靈魂?;厥滓酝母母?,都是在改革目標(biāo)上不斷明確,在改革方式上不斷改進,在改革領(lǐng)域上不斷拓寬,在改革程度上不斷加深,從而不斷取得新的突破。
回首過去,展望未來,行政管理體制改革日益成為全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵,對全面推進中國特色社會主義偉大事業(yè)和黨的建設(shè)新的偉大工程具有至關(guān)重要的意義。現(xiàn)在改革已進入關(guān)鍵時期,越來越觸及到各種深層次體制性障礙,越來越牽涉到各方面利益格局調(diào)整,繼續(xù)深化改革的阻力和難度空前加大。同時,我們改革的動力是強大的,改革的思路是正確的,改革的外部條件是具備的,繼續(xù)深化改革面臨著難得的戰(zhàn)略機遇。我們要以黨和人民的利益為最高利益,毫不動搖地堅持改革方向,無所畏懼地承擔(dān)起繼續(xù)深化改革的歷史責(zé)任。加快推進重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革步伐,著力構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的體制機制,為發(fā)展中國特色社會主義提供強大動力。